Med en omsætning på 96 mia. EUR i 2012, 400 000 direkte beskæftigede og 960 000 indirekte beskæftigede er den europæiske forsvarsindustri en betydningsfuld industrisektor. Forsvarsindustrien er kendetegnet ved økonomiske og teknologiske elementer, som er vigtige faktorer for Europas industrielle konkurrenceevne. Samling af dette opsplittede marked ved hjælp af gradvis indførelse af et europæisk marked for forsvarsmateriel ville mindske bureaukrati, fremme innovation og begrænse overlapning inden for forsvarsprogrammer og -forskning. Det Europæiske Forsvarsagentur, der blev oprettet i 2004, bidrager aktivt til udviklingen af denne industri. Sektoren står over for nogle udfordringer: Nedskæringen i EU’s forsvarsbudget, hvilket påvirker investering i forskning og innovation, den øgede konkurrence på det globale marked, gennemførelsen af lovgivningsrammen for det indre marked på forsvarsområdet og støtte til SMV’er på forsvarsområdet i en tid med nedskæringer.
Retsgrundlag for Forsvarsindustrien i EU
EU-tiltag på dette område skal baseres på artikel 352, som indeholder bestemmelser om de tilfælde, hvor EU’s traktater ikke indeholder udtrykkelige bestemmelser om, hvilke tiltag der skal til for at nå et af Unionens mål. Artikel 173 danner retsgrundlag for EU’s industripolitik. Imidlertid begrænses fremgangen hen imod, at regler for det indre marked anvendes på markedet for forsvarsudstyr, af artikel 346, stk. 1, i TEUF, ifølge hvilken “hver medlemsstat kan træffe de foranstaltninger, som den anser for nødvendige til beskyttelse af sine væsentlige sikkerhedsinteresser, og som vedrører fabrikation af eller handel med våben, ammunition og krigsmateriel“.
Mål for EU’s forsvarsindustri
Forsvarsindustrien har været vigtig for EU på grund af dens teknologiske og økonomiske politikaspekter. EU’s forsvarsindustris konkurrenceevne er afgørende for troværdigheden af den fremspirende fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (FSFP). Det er vigtigt, at EU’s medlemsstater samarbejder for at gøre en ende på politikker og praksis, der forhindrer de europæiske forsvarsvirksomheder i at samarbejde mere effektivt.
Resultater for EU’s forsvarsindustri
EU’s forsvarsindustri er vigtig for den europæiske økonomi som helhed. Som for alle andre industrielle aktiviteter kræves det også af forsvarsindustrien, at den udviser en forøget effektivitet, der giver dens kunder noget for pengene, og samtidig beskytter aktionærernes interesser.
A. Baggrund
1. Forsknings- og udviklingspolitik
EU’s rammeprogram for forskning og udvikling har alene sigte på civile mål. Nogle af de teknologiske områder, der dækkes (f.eks. materialer og informations- og kommunikationsteknologi — IKT), kan imidlertid bidrage til en forbedring af det forsvarsteknologiske grundlag og en styrkelse af industriens konkurrenceevne. Hvor det er muligt, bør forsvarsindustriens behov derfor afspejles i gennemførelsen af EU’s forskningspolitik. På sit møde i december 2013 opfordrede Det Europæiske Råd medlemsstaterne til at øge investeringerne i forskningssamarbejdsprogrammerne og opfordrede også Kommissionen til sammen med Det Europæiske Forsvarsagentur at udarbejde forslag for yderligere at stimulere forskning med dobbelte anvendelsesmuligheder.
2. Overførsler inden for EU og offentlige indkøb
EU bliver nødt til at forenkle og harmonisere reglerne om overførsel af forsvarsprodukter og forsvarsudstyr inden for EU. En anden grundliggende opgave er at forenkle og harmonisere EU-reglerne for offentlige indkøb. Det er vigtigt at have relevante retningslinjer for at fastlægge EU-rammer på dette område.
3. Eksport
Rådet vedtog en fælles ordning for kontrol med eksport af varer og teknologier med dobbelt anvendelse (på grundlag af forordning (EF) nr. 1334/2000 som ændret og fælles aktion 401/2000/FUSP under den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – FUSP) vedrørende kontrol med teknisk bistand til visse militære slutbrugere. Tilsammen udgør disse et integreret system. Denne ordning afspejler internationale aftaler om forebyggelse af spredning af masseødelæggelsesvåben. Listen over produkter med dobbelt anvendelse fremgår af bilag I til forordning (EF) nr. 428/2009. Ifølge EU-ordningen må kontrollerede varer ikke forlade EU’s toldområde uden eksporttilladelse. Der findes desuden yderligere begrænsninger for mæglervirksomhed i forbindelse med produkter med dobbelt anvendelse og transit af sådanne produkter via EU. For så vidt angår den konventionelle våbeneksport udgjorde vedtagelsen af en EU-adfærdskodeks for våbeneksport i juni 1998 et stort skridt fremad. Målet med kodeksen er at forbedre gennemsigtighed, forebygge uretfærdig konkurrence og præcisere de regler, der gælder for fælles projekter. Rådet vurderer årligt gennemførelsen af kodeksen. I juni 2000 vedtog Rådet den fælles liste over udstyr, der falder ind under adfærdskodeksen. I sin beslutning af 13. marts 2008 kritiserede Parlamentet Rådet for ikke at omdanne adfærdskodeksen til et juridisk bindende instrument. Den 30. juni 2001 offentliggjorde Kommissionen en grønbog om en fællesskabsordning for kontrol med produkter med dobbelt anvendelse med det formål at gøre status over, hvordan EU’s eksportkontrolordning fungerede, og at tage op til overvejelse, om nogle områder skulle reformeres.
B. EU’s forsvarsindustripolitik
1. Mod et europæisk marked for forsvarsmateriel
Et af hovedformålene med EU’s forsvarsindustripolitik er at gøre det europæiske forsvars industrielle og teknologiske basis (EDTIB) konkurrencedygtig. Denne basis ville blive styrket, hvis der blev etableret et europæisk integreret marked for forsvarsmateriel. I juli 2006 blev der iværksat en mellemstatslig ordning for at fremme konkurrencen på det europæiske marked for forsvarsmateriel. Denne frivillige mellemstatslige ordning er baseret på en adfærdskodeks for offentlige indkøb af forsvarsmateriel, som underbygges af et rapporterings- og overvågningssystem, der har til formål at sikre gensidig åbenhed og ansvarlighed mellem medlemsstaterne. Et andet vigtigt element er adfærdskodeksen for forsyningskæden (maj 2005). Standardiseringen af forsvarsmateriel er af stor betydning for integrationen af nationale markeder. Der er taget skridt i den retning med Kommissionens udarbejdelse af en europæisk håndbog for offentlige forsvarskontrakter, som indeholder ajourførte henvisninger til standarder og viser de offentlige indkøbere den bedste måde at udarbejde specifikationer på i forsvarskontrakter. Fremover vil håndbogen blive forvaltet af Det Europæiske Forsvarsagentur (EDA). EDA har udviklet et informationssystem for europæiske forsvarsstandarder (EDSIS), som er en portal til mere omfattende standardisering af europæisk forsvarsmateriel med det formål at gøre opmærksom på materielstandarder, som skal videreudvikles eller ændres i væsentlig grad. Kommissionen og EDA vil forberede en køreplan for udviklingen af standarder for forsvarsindustrien såvel som udviklingen af muligheder for at nedbringe omkostningerne ved militære godkendelser, herunder ved at øge gensidig anerkendelse mellem medlemsstaterne.
Kommissionen vedtog den 24. juli 2013 en meddelelse, som indeholder en handlingsplan med det formål at øge den europæiske forsvarsindustris effektivitet og konkurrenceevne. Initiativerne omfatter det indre marked, industripolitik, forskning og innovation, kapacitet, rummet, energi og international handel. Med hensyn til indkøb af forsvarsmateriel bebudes oprettelsen af en markedsovervågningsmekanisme i meddelelsen. Den 19. december 2013 drøftede Det Europæiske Råd meddelelsen og vedtog konklusioner om FSFP, der identificer en række prioritetstiltag.
2.Indkøb af forsvarsmateriel og overførsel af forsvarsprodukter inden for EU
I september 2004 forelagde Kommissionen en grønbog om offentlige indkøb af forsvarsmateriel (COM(2004)0608) med det formål at bidrage til, at der “efterhånden skal etableres et mere gennemskueligt og åbent fælleseuropæisk marked for forsvarsudstyr (“European Defence Equipment Market”, EDEM) mellem medlemsstaterne”. Grønbogen udgør en del af strategien “På vej mod en EU-politik med hensyn til forsvarsmateriel”, der blev vedtaget af Kommissionen i begyndelsen af 2003. Målet er at opnå en mere effektiv anvendelse af ressourcerne på forsvarsområdet og at styrke den europæiske industris konkurrenceevne samt at være med til at skabe forbedringer i militærudstyr inden for europæisk sikkerheds- og forsvarspolitik. Grønbogen forelægger til drøftelse, at den eksisterende undtagelse i henhold til EF-traktatens artikel 296 (nu artikel 346 i TEUF) kunne præciseres nærmere via en fortolkende meddelelse fra Kommissionen, som mere præcist kunne definere arten af de kontrakter, der er dækket af undtagelsen i denne artikel. Den foreslår ligeledes, at der kunne udarbejdes et direktiv med henblik på at koordinere procedurer for tildeling af kontrakter, der falder inden for undtagelsesområdet i artikel 346.
Militære og sikkerhedsmæssige indkøbskontrakter er kendetegnet ved deres kompleksitet og følsomhed. De almindelige udbudsregler (direktiv 2004/18/EF) er derfor uhensigtsmæssige. Med direktiv 2009/81/EF indførtes rimelige og gennemsigtige regler for offentlige indkøb af forsvarsmateriel, som skulle gøre det lettere for virksomheder inden for dette område at få adgang til andre medlemsstaters markeder for forsvarsmateriel. Direktivet indeholder bestemmelser om udbud med forhandling med forudgående offentliggørelse som standardprocedure, hvilket vil give større fleksibilitet, specifikke bestemmelser i forbindelse med sikkerheden af følsomme oplysninger, bestemmelser om forsyningssikkerhed og specifikke bestemmelser om underentreprise. I lighed med direktiv 2004/18/EF finder direktiv 2009/81/EF dog kun anvendelse med forbehold af artikel 346 i TEUF. Medlemsstaterne kan undlade at anvende bestemmelserne i direktivet på kontrakter på forsvars- og sikkerhedsområdet, hvis dette er nødvendigt for at beskytte deres væsentlige sikkerhedsinteresser.
I direktiv 2009/43/EF om overførsel af forsvarsrelaterede produkter inden for EU forenkles og harmoniseres vilkårene og procedurerne for overførsel af sådanne produkter inden for EU. Der oprettes et fælles gennemsigtigt system med tre typer licenser: generel, global og individuel. Et andet vigtigt element i direktivet er certificering af virksomheder. Virksomheder, der vurderes som pålidelige, vil få ret til at foretage overførsler i henhold til generelle licenser. Individuelle licenser bør være en undtagelse og bør kun anvendes i klart begrundede tilfælde.
3. Et Europæisk Forsvarsmaterielagentur
Det Europæiske Forsvarsagentur (EDA) blev oprettet den 12. juli 2004. Dets hovedfunktioner var at: udvikle forsvarskapaciteter, fremme og styrke det europæiske forsvarsmaterielsamarbejde, styrke det europæiske forsvars industrielle og teknologiske basis og skabe et europæisk marked for forsvarsmateriel, der er konkurrencedygtigt på internationalt plan, samt at styrke effektiviteten i den europæiske forsvarsforskning og -teknologi (F&U)
4. Europæisk sikkerhedsforskningsprogram
Parallelt hermed er Kommissionen i forlængelse af det arbejde, der blev gjort i 1990’erne, og på grundlag af sin grønbog om offentlige indkøb af forsvarsmateriel begyndt at fremskynde sit arbejde inden for sikkerhedsforskning. Med meddelelsen af 11. marts 2003 med titlen “På vej mod en EU-politik med hensyn til forsvarsmateriel” (2004/213/EF) som en begyndelse har Kommissionen gjort fremskridt hen imod etableringen af et sikkerheds-/forsvarsforskningsprogram under en ny forebyggende foranstaltning[1]. Dette nye EU-program for forskning og innovation, Horisont 2020 (2014-2020), er en del af initiativet til at skabe ny vækst og nye job i Europa. En af dets udfordringer er at fremme forskning til beskyttelse af frihed og sikkerhed i Europa og af europæiske borgere. Det bør tage sigte på at bringe alle sikkerhedsaktører sammen: industrien, herunder SMV’er, forskningsorganisationer, universiteter, såvel som offentlige myndigheder, ikkestatslige organisationer og offentlige og private organisationer på sikkerhedsområdet. Slutbrugernes aktive engagement er af stor betydning. Det budget, der er afsat til sikre samfund for perioden 2014-2020, er på 1 700 mio. EUR, hvilket udgør 2,2 % af Horisont 2020-midlerne.
Europa-Parlamentets rolle
Parlamentet har vedtaget en række beslutninger, der vedrører forsvarsindustrien. I sin beslutning vedtaget den 10. april 2002 opfordrede Parlamentet til at oprette et europæisk forsvarsagentur og til at foretage standardisering på forsvarsområdet. Parlamentet gjorde også opmærksom på behovet for i højere grad at samle og koordinere EU-forskning på forsvarsområdet, at gøre det lettere at oprette grænseoverskridende virksomheder og at opnå integrering af tiltrædelseslandenes forsvarsindustrier.
I en betænkning om grønbogen om offentlige indkøb af forsvarsmateriel (2005/2030(INI)) gentog Parlamentet det synspunkt, som det tidligere havde givet udtryk for i sin beslutning fra 2002, om at en stærk, effektiv og bæredygtig europæisk våbenindustri samt en effektiv politik om offentlige indkøb er afgørende for udviklingen af en europæisk sikkerheds- og forsvarspolitik. I betænkningen opfordredes Kommissionen også til at bestræbe sig på at bidrage til en gradvis skabelse af et fælleseuropæisk marked for forsvarsudstyr (EDEM), som ville være mere gennemsigtigt og åbent mellem medlemsstaterne. I betænkningen fokuseres der især på den rolle, som artikel 346 i TEUF spiller, og der opfordres til at vedtage en fortolkende meddelelse. Den opfordrer ligeledes indtrængende Kommissionen til at arbejde tæt sammen med Det Europæiske Forsvarsagentur om parallelt hermed at udarbejde en omfattende handlingsplan med ledsageforanstaltninger på relaterede områder, såsom forsyningssikkerhed, overførsel, eksport, statsstøtte og udligninger, som er nødvendige for at skabe ensartede spilleregler for loyal konkurrence internt i EU. Det lykkedes desuden for Europa-Parlamentet at sikre, at dets bekymringer vedrørende den såkaldte “forsvarspakke” (direktiv 2009/43/EF og 2009/81/EF) blev afspejlet i direktivernes endeligt vedtagne tekster (bl.a. opnåelse af øget gennemsigtighed og begrænsninger i brugen af udligninger).
I sin beslutning af 22. november 2012 om gennemførelsen af FSFP insisterede Parlamentet på, at opbygningen af europæisk kapacitet også bør resultere i konsolideringen af den europæiske forsvarsindustris tekniske og industrielle basis og opfordrede medlemsstaterne til at gennemføre direktiv 2009/81/EF fuldt ud med henblik på at opnå større interoperabilitet for udstyr og bekæmpe markedsopsplitning.
I Parlamentets seneste intervention (beslutning af 21. november 2013) insisteres der på, at der er behov for, at det europæiske forsvar har en stærk teknologisk og industriel basis, harmonisering af krav og konsolidering af efterspørgsel samt en fælles tilgang til standardisering og certificering. Parlamentet opfordrer også til styrkelse af det europæiske industrisamarbejde og understreger behovet for at støtte FSFP-missioner gennem europæisk forskning og udvikling ved hjælp af forskningsprogrammet Horisont 2020. Det opfordrer også medlemsstaterne til at forbedre gennemsigtighed og øge deres forsvarsmarkeders åbenhed, medens det understreger den specifikke karakter for offentlige indkøb på forsvarsområdet.